西安市人民政府关于进一步做好新形势下
就业创业工作的实施意见
市政发〔2015〕29号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：
为认真贯彻国务院《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》(国发〔2015〕23号)、省政府《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》(陕政发〔2015〕26号)精神，结合我市实际，现提出如下意见。
一、进一步强化政府责任，统筹做好就业创业工作
(一)坚持实施就业优先战略。把就业创业工作放在更加突出的位置，深入推进创业促进就业，把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的下限。将城镇新增就业、调查失业率作为宏观调控重要指标，纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。统筹重点群体就业创业，不断健全政策扶持机制，完善创业服务体系，激发市场主体活力，以创业带动就业，努力打造“大众创业，万众创新”新引擎。建立稳增长促就业、鼓励创业就业带动经济发展的良性机制，探索建立经济拉动就业指标评价体系。
(二)建立公共投资和重大项目建设带动就业的评估机制。安排公共投资和重大建设项目，应将增加就业岗位作为评价指标纳入评估体系。发展改革、人力资源社会保障部门对项目吸纳就业效应做出评估，作为立项审批的必要依据。同等条件下要优先安排创造就业岗位多、岗位质量好的项目。项目建成后，应及时跟踪项目吸纳就业情况，积极提供公共就业服务。
(三)加大资金投入力度。根据就业和创业带动就业工作状况，在财政预算中足额安排就业创业相关资金。市上在分配中省级补助资金方面采取奖惩性措施。按照系统规范、精简效能的原则，明确政府促进就业政策的功能定位，严格支出责任划分。进一步规范就业专项资金管理，强化资金预算执行和审计监督，开展资金使用绩效评价，着力提高使用效益。
(四)积极有效防控失业风险。把调查失业率作为判断就业失业状况的重要指标之一。将失业保险基金支持企业稳岗政策实施范围扩大到所有依法参保缴费、不裁员或少裁员企业，给予不超过企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额50%的稳岗补贴，所需资金从失业保险基金中列支。探索建立大型公共开放式企业转岗培训在线教育平台。完善失业监测预警机制，将享受稳岗补贴的企业全部纳入失业动态监测范围。
(五)健全协调考核机制。调整充实市级就业创业工作领导机构，建立政府负责人牵头的就业创业工作联席会议制度。加强就业形势分析研判，促进就业创业政策落实。将就业创业工作纳入目标责任考核，加强工作调度，落实目标责任。市政府每年度对在促进就业创业工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。
二、积极推进大众创业，以创业带动扩大就业
(六)营造有利于创新创业的市场准入环境。加快清理和消除阻碍创业的各种壁垒，允许各类创业主体平等进入国家法律法规未禁入的所有行业和领域，鼓励各种创业创新形态的所有制经济竞相发展。深化商事制度改革，落实“三证合一”登记制度改革，实行“一照多址”。推进小型微型企业信用信息共享。全面完成清理非行政许可审批事项，除国务院保留和法律法规规定的工商前置审批事项外，其余不得再作为企业登记的前置审批事项。推广“一个窗口”受理、网上审批等方式，全面推行企业投资项目网上并联核准制度。
(七)积极支持小微企业发展。鼓励银行业金融机构通过推荐客户入驻网络销售平台、组建小微企业合作社等形式，为小微企业提供信息咨询、政策宣讲及交易撮合等增值服务。支持融资性担保公司发展和融资性担保体系建设，继续落实担保补贴和风险补偿机制，鼓励其为中小微企业提供金融服务。积极拓展小微企业与丝路经济带沿线国家和地区经贸交往，开展相关产业领域的专利预警、知识产权评议和维权援助服务。对小微企业吸纳符合条件人员就业的，按规定给予创业担保贷款、职业培训、社会保险、税收优惠等就业创业政策支持。鼓励在电子商务领域就业创业。经工商登记注册的网络商户从业人员，可同等享受各项就业创业扶持政策。未进行工商登记注册的网络商户从业人员，可认定为灵活就业人员，并享受灵活就业人员扶持政策。
(八)加强创业创新载体建设。按照“市场主体建设+市场运营+政府支持+创业者”的市场化创业孵化模式，推动建设不同层级的创新创业载体。鼓励支持有条件、有能力的企业特别是大型民营企业投资创办或领办创业孵化基地，建设具有滚动孵化微小型企业功能的创业孵化园。重点推广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式，加大众创空间等预孵化性质创业服务平台建设。用三年时间，建成50个初具规模、多层次、多类别的创业孵化基地(其中大学生创业园10家);累计新增创业空间300万平方米，发展不少于20个众创空间等新型创业载体。对认定为国家级、省级、市级创业孵化基地及市级创业服务平台(具有预孵化功能的众创空间等新型创业服务载体)的，实行挂牌运营，按规定享受我市创业孵化基地补贴政策。
组织实施创业实训计划，鼓励符合条件的企业参与创业实训基地建设。用三年时间，在全市建成100家创业实训基地。创业实训基地接收符合条件人员参加实训的，按照每人每月1000元标准给予实训基地补贴，补贴期限最长不超过3个月。重点做好创业培训机构、创业实训基地、众创空间等预孵化机构、创业孵化基地之间的衔接，形成完备的创业扶持服务链条。
(九)加大对创业投融资的服务力度。发挥财政资金的引导作用和市级产业类政府性基金作用，鼓励各类社会资本投资创业创新和支持发展新兴产业。加快推进小微企业创业基地建设，加大中小企业专项资金对小微企业创业基地支持力度。支持有利于促进就业创业的企业在全国中小企业股份转让系统和区域性股权交易中心开展股权融资、债券融资和并购重组。鼓励中小微企业在全国中小企业股份转让系统(“新三板”)和区域股权交易市场挂牌。鼓励境内外天使投资、创业投资、证券投资等私募股权投资在我市发展。发展民间金融街，促进和鼓励民间金融机构加大服务创业力度。鼓励证券中介机构在我市开展相关业务，促进资本市场规范发展。积极引导网络借贷、股权众筹、第三方支付等新型互联网金融规范、健康和可持续发展。
(十)完善创业担保贷款政策。将小额担保贷款调整为创业担保贷款，最高贷款额度为10万元。符合条件的自主创业人员，可按规定向创业所在地的创业贷款担保机构申请贷款。对符合条件的人员合伙经营和组织起来就业的，最高限额不超过50万元。鼓励地方法人金融机构向人民银行申请支小、支农再贷款。对符合条件的地方法人金融机构，适用存款准备金优惠政策。鼓励金融机构参照贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平，对个人发放的创业担保贷款，在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的，由财政给予贴息。积极探索改进反担保方式。规范推进信用社区建设，开展信用乡村创建活动，信用社区和信用乡村推荐的符合条件人员，可取消反担保。允许农村劳动力以农村林权、土地承包经营权申办创业担保贷款，积极探索以农村居民住房财产权为抵押申办创业担保贷款试点工作。对已进入国家级、省级、市级创业孵化示范基地的创业人员，取消户籍限制，取消个人反担保，可由基地统一担保和集中办理。落实担保基金持续筹集补充机制，将创业贷款担保基金列入同级财政预算。修订完善大学生创业贷款资金管理办法，完善大学生创业贷款运行机制。对筹集创业贷款担保基金和放贷工作实绩突出的区(县)，从市级就业创业扶持资金中给予补助，用于补充区(县)创业贷款担保基金。建立绩效考核和奖励机制，完善贷款担保模式和审批流程，加强贷后跟踪服务和管理，降低不良贷款比例。
(十一)全面落实减税降费政策。将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上人员调整为失业半年以上人员。高校毕业生、登记失业人员等重点群体创办个体工商户、个人独资企业的，可按规定享受税收减免政策。进一步规范按规定权限设立的收费、基金项目，编制小型微型企业收费项目和收费标准清单，坚决取缔违规设立的行政事业性收费项目和政府性基金项目，严格落实国家明令取消、停征和减免收费基金的政策，规范清理行政审批前置服务收费和协会、学会、商会收费，坚决整治“红顶中介”问题。认真实行涉企收费清单管理制度和创业负担举报反馈机制，加强涉企收费监管。
(十二)鼓励农村劳动力创业。支持农民网上创业，大力发展“互联网+”和电子商务，积极组织创业创新农民与企业、小康村、市场和园区对接，推进农村青年创业富民行动。依托现有各类园区等存量资源，整合创建一批农民工返乡创业园，积极争取省级专项资金支持，重点扶持园区内基础设施建设、标准化厂房以及围绕标准化厂房实施的配套设施建设、园区内中小企业创业基地、企业孵化器等公共服务平台建设项目。加强跟踪服务和管理，积极推进农民工回乡创业示范县建设，实施农民创业示范工程，结合当地特色经济，支持返乡农民工创办农村中小企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体。鼓励各类企业和社会利用现有资源，建设一批农业创业创新示范基地和见习基地。
(十三)积极营造大众创业良好环境。鼓励支持高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业、离岗创业。充分发挥市场主体优势，鼓励支持公共就业创业服务机构、企事业单位和各类社会组织举办创业训练营、创业创新大赛、创新成果和创业项目展示推介等公益性活动。鼓励各类创业中介服务机构开展创业路演、创业大赛、创业论坛等活动，财政按举办各类创业活动实际支出的20%给予最高不超过50万元的补助。将创业孵化基地补贴调整为创业孵化补贴，所需资金从就业专项资金中列支，主要用于孵化基地运营、创业项目资源库运行维护、创业指导专家聘请、创业典型表彰奖励、创业系列活动开展等。市级每年评选20名“创业明星”，并给予每人10000元的一次性奖励。组织开展创业型街区、创业型高校等评选并给予一次性资金奖励。“创业明星”和“创业型街区、创业型高校”等的一次性奖励资金，从创业孵化补贴资金中列支。
三、进一步统筹协调，积极推进重点群体就业
(十四)全力拓展高校毕业生就业空间。支持高校毕业生到企业就业。小微企业、县(不含)以下农业企业新招用毕业年度高校毕业生、签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按其为毕业生实际缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费的总和，给予1年社会保险补贴。离校未就业高校毕业生毕业两年内实现灵活就业的，可按规定申请社会保险补贴，最长不超过两年。毕业2年内高校毕业生或在我市初次创业的在校大学生，可按规定申请2000元的一次性创业补贴。企业接收高校毕业生见习且留用率不低于50%的，按留用人数对企业给予每人2000元的一次性补贴。将一次性求职补贴调整为求职创业补贴，将高校毕业生求职补贴范围扩展到已获得国家助学贷款的毕业年度高校毕业生，标准为每人1000元。在市内区县及其以下基层单位从事专业技术工作的高校毕业生申报相应职称时，免除职称外语考试要求。技师学院高级工班、预备技师班毕业生可参照高校毕业生享受相关就业补贴政策。
深入实施大学生创业引领计划、离校未就业高校毕业生就业促进计划。创新就业创业服务方式，精心组织专项服务活动，有效采取网上服务措施，实现毕业生就业手续办理、岗位对接、政策享受、就业援助全程网络化、便利化。推进国有企业招聘应届高校毕业生信息公开。组建“西安大学生就业创业联盟”，通过整合政府、高校、企业、人力资源中介机构、培训机构等多方资源，提供信息发布、岗位对接、政策咨询、就业指导、员工培训、人才合作培养、法律援助、人事代理等全方位服务，搭建各方资源对接平台。
(十五)深入推进农村劳动力转移就业。坚持劳务输出与就地就近转移就业并重，拓宽转移就业渠道。充分发挥本地优势，加大招商引资力度，主动承接经济发达地区绿色、环保产业向我市梯度转移，促进农村劳动力转移就业。深入实施陕西省农村劳动力就地就近转移就业示范工程，落实对示范乡镇的公共就业服务经费奖励和对示范基地的企业岗前培训补贴等政策措施。对在我市稳定就业创业的农民工，在我市进行就业失业登记的，可享受我市公共就业创业服务和扶持政策。建立全市农村劳动力资源数据库，实施农村劳动力转移就业实名制管理。
(十六)促进退役军人就业。扶持自主择业军转干部、自主就业退役士兵就业创业，落实各项优惠政策，加强就业指导和服务，搭建就业创业服务平台。为有创业意愿的自主择业军转干部按规定提供创业培训、创业孵化和创业贷款，为其创办的企业按规定提供用工招聘和岗前培训。用人单位要切实保障安排工作退役士兵的待遇落实，及时签订劳动(聘用)合同，尽快安排上岗，依法合理确定工资福利，按规定接续社会保险。严禁以劳务派遣等形式代替接收安置。国有、国有控股和国有资本占主导地位企业应预留符合安排工作退役士兵岗位。退役士兵报考公务员、应聘事业单位职位的，在军队服现役经历视为基层工作经历，服现役年限计算为工作年限。全面落实促进军转干部及随军家属就业创业扶持政策。
(十七)加强对就业困难人员的就业援助。将最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员纳入就业困难人员范围，加强就业困难人员实名制动态管理，实行分类帮扶。对通过市场渠道确实难以实现就业的，可按规定通过公益性岗位予以托底安置。科学合理设置公益性岗位开发总量，规范岗位开发和管理，制定申报评估办法，建立公益性岗位从业人员技能提升机制及动态管理机制，严格按照规定安排就业困难人员就业。加大对用人单位安置残疾人的补贴和奖励力度，机关、事业单位、国有企业要带头招录和安置残疾人就业。积极促进残疾人灵活就业，区县政府可在城镇临街小巷划定专门地块，设置残疾人就业摊点，帮助残疾人自力更生从事经营活动。建立用人单位按比例安排残疾人就业公示制度。
四、改革创新职业和创业培训，不断提升劳动者就业创业能力
(十八)加快推进人才培养模式改革。鼓励普通高校根据经济社会发展需求和自身特色，自主调整学位授权点，自主设置二级学科和交叉学科点，提升其培养高层次人才能力。积极扩大专业学位教育规模，落实省优势学科专项资金建设项目，提升我市高校学科建设水平。指导职业院校加快推进职业教育集团化办学，搭建校企合作平台，鼓励普通高校和职业院校建立相互衔接、沟通的学习制度，实现中职、高职、本科教育与培训的互动发展，满足学生多样化的学习需要。
(十九)创新职业创业培训发展模式。利用各类创业培训资源，开发针对不同创业群体、不同创业阶段的创业培训项目，把创业创新课程纳入国民教育体系。市属普通高校要将创业创新教育作为在校学生必修课和毕业生就业指导的重要内容，纳入教学计划和学分管理。深入开展创新创业群体信用诚信教育培训活动，将征信纳入普通高校教育和毕业生职业指导重要内容。依托社会力量建立西安创业大学，改革现有大学生创业培训模式，积极推行创业模块培训、创业案例教学和创业实务训练，鼓励高校毕业生参加创业培训和实训。
鼓励具有资质的各类职业教育、职业培训机构针对享受政府补贴对象开展短期职业培训。改进培训方式，重点支持订单培训、定向培训、定岗培训，支持企业以新招用青年劳动者和新转岗人员为重点开展新型学徒制培训及企业岗前培训。将大学生村官和自主择业军队转业干部纳入职业培训和创业培训补贴对象范围。重点实施农民工职业技能提升和失业人员转业转岗培训，允许农民工在户籍所在地或求职就业地按规定享受职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。完善并形成培训机构平等竞争、劳动者自主选择培训、政府购买服务的良性技能培训机制。
五、进一步创新机制和手段，提升公共就业创业服务质量
(二十)完善人力资源市场建设。建立完善人力资源市场诚信体系、标准体系和监管体系。消除城乡、行业、身份、性别、残疾等影响平等就业的制度障碍和就业歧视，形成有利于公平就业的制度环境。建立国有企事业单位公开招聘制度，其招聘信息要在公共网站和媒体向社会公开。制定实施人力资源服务业发展规划，加快西安丝绸之路经济带人力资源服务产业园建设，加强人才就业创业环境优化，为企业引进高层次人才提供支持。
(二十一)加快公共就业服务信息化建设。按照统一建设、市级集中、业务协同、资源共享、上下联通的原则，做好市级就业服务信息系统、政策应用系统等项目建设，推进就业创业信息及时监测、统一发布、共享开放。整合现有公共信息系统资源，打通政府各职能部门间信息交换，构建全市统一的单位和个人基本信息库，形成“数据联通共享、业务联动互访”的信息网络，为全市一体化就业创业信息系统平台提供支持。加快推进就业失业登记管理、就业创业政策管理的全程信息化。支持社会服务机构利用政府数据开展专业化就业服务，推动政府、社会协同提升公共就业服务水平。
(二十二)健全公共就业创业服务功能。健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，提高服务均等化、标准化和专业化水平。加强公共就业创业服务机构建设，在全市村一级建立就业创业服务机构，乡镇(街道)、社区基层公共就业服务平台工作人员不足的，可通过购买服务岗位的方式解决。健全公共就业创业服务经费保障机制，切实将县级以上公共就业创业服务机构和县级(不含)以下基层公共就业创业服务平台经费纳入同级财政预算。将职业介绍补贴和扶持公共就业服务补助合并为就业创业服务补贴。鼓励社会力量参与就业调研、创业服务、就业援助等工作，创新就业创业服务供给模式，形成多元参与、公平竞争格局，提高服务质量和效率。
(二十三)完善失业登记办法。将《就业失业登记证》调整为《就业创业证》，作为劳动者享受公共就业服务及就业扶持政策的重要凭证。符合条件人员可到常住地的公共就业服务机构进行失业登记。加快推动社会保障卡在就业领域的应用，推行就业社保“一卡通”，方便群众。进一步完善就业登记办法，建立就业登记与劳动合同管理、社会保险费缴纳联动机制。
(二十四)建立健全失业保险、社会救助与就业创业的联动机制。完善失业保险政策，推行农民工自愿选择参加城镇职工失业保险制度，按城镇职工同比例缴费并享受同等失业保险待遇。放宽失业人员职业培训机构认定条件，允许具有各类职业教育、技能培训资质的培训机构开展失业人员职业培训，培训补贴标准提高到每人3个月失业保险金标准。充分发挥失业保险基金的支持创业功能，对领取失业保险金期间从事个体经营、合伙经营的失业人员，一次性发放应领取的失业保险金。对失业人员自主创业办理工商营业执照并正常经营的，一次性发放应领取的失业保险金，并从失业保险基金中给予每人2000元创业补贴。对主动吸纳失业人员，并与之签订1年以上劳动合同的用人单位，按每安置一名失业人员给予1000元的标准发放安置补贴。完善城市最低生活保障与就业联动机制，对实现就业或自主创业取得收入尚不稳定，且已不符合最低生活保障条件的最低生活保障家庭，城市的可按原政策给予6个月的最低生活保障，农村的可按原政策给予12个月的最低生活保障。
(二十五)完善就业形势研判及统计监测体系。健全就业统计指标，探索建立创业工作统计指标。加强部门就业统计数据共享，开展就业统计数据与就业失业登记信息系统数据的对比分析。完善就业统计方法，围绕重点关注的大学生、农民工、就业困难人员等重点群体失业状况，开展专题调查。逐步将年龄、性别、行业、职业等指标纳入部门登记统计范围。推进就业统计调查信息化建设。依托行业组织，建立健全行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度。
各区县、开发区，市级各有关部门要加强舆论引导，加强政策解读，大力宣传促进就业创业工作的经验做法，引导全社会共同关心和支持就业创业工作，营造良好的舆论氛围。各区县、开发区，市级各有关部门要按照本实施意见要求，结合实际，完善和细化政策措施，尽快制订具体操作办法，扎实做好就业创业各项工作。
西安市人民政府
2015年10月8日
